"Ризики диспропорційності економічного розвитку регіонів України та їх подолання". Аналітична записка



Анотація 

 

Сучасний розвиток регіонів України характеризується поступовим відновленням докризових тенденцій економічного зростання. Поряд з цим, основні проблеми регіонального розвитку, такі як надмірна диспропорційність, перерозподіл ресурсів та капіталу на користь одних і тих самих регіонів, дезінтеграція економічного простору зберігаються і потребують термінового вирішення. Кризовий період довів неспроможність традиційної державної регіональної політики «вирівнювання» та актуалізує питання щодо пошуку новітніх інструментів державного регулювання регіонального розвитку та зменшення регіональних соціально-економічних диспропорцій.


РИЗИКИ ДИСПРОПОРЦІЙНОСТІ ЕКОНОМІЧНОГО РОЗВИТКУ РЕГІОНІВ УКРАЇНИ ТА НАПРЯМИ ЇХ ПОДОЛАННЯ

 

Економіка України нині перебуває на етапі відновлення тенденцій економічного зростання, характерних для докризового періоду. Такі тенденції показово виражені у секторі послуг, фінансовому секторі, ситуації на ринку праці, сільському господарстві тощо. Меншою мірою темпи докризового розвитку відновлюються у промисловості. У регіональному розрізі різні регіони (відповідно до того, яка галузь чи сфера діяльності є базовою для їх економіки) різною мірою зазнали впливу соціально‑економічної кризи і потребують відмінних зусиль для остаточної ліквідації її наслідків. Послабились і зв’язки між регіонами внаслідок самостійного пошуку ними шляхів економічного розвитку.

 

Ситуація в регіональній економіці свідчить також про збереження диспропорцій, які зросли у кризовий період. При цьому екстенсивні методи господарювання та традиційні методи державного регіонального управління вже не виконують завдання регулювання пропорцій регіонального розвитку. Завданням нової регіональної політики стає пошук нових методів структурних змін у господарстві регіонів та нових інструментів регіональної політики.

 

Соціально-економічна криза 2008–2009 років не лише зберегла основні докризові вади соціально-економічного розвитку регіонів, але й спровокувала появу нових проблем:

 

1. Зберігається та посилюється диспропорційність показників соціально-економічного розвитку регіонів.

Суперечливі тенденції розвитку регіонів у 2009 р. дещо зменшили міжрегіональну асиметрію розвитку за більшістю показників порівняно із 2008 р. Слід відзначити, що зменшення асиметрії відбулося за рахунок наближення регіонів-лідерів до відсталих регіонів, а не навпаки, тобто, криза більшою мірою вплинула на регіони із найвищими показниками розвитку. Натомість за результатами 2010 р. диспропорційність за основними показниками соціально-економічного розвитку знову збільшилась (рис. 1).

 

dispropЗбільшити

 

Рис. 1. Розриви між максимальним та мінімальним значеннями окремих показників соціально-економічного розвитку у регіонах, разів

 

2. Спостерігається порушення консолідованого економічного простору країни внаслідок невигідності формування внутрішніх коопераційних зв’язків та більшої ефективності експортного виробництва. Про це свідчать:  

- значна експортна орієнтованість економіки регіонів. Так, у 2010 р. 14 регіонів реалізували за кордон понад третину загального обсягу реалізованої промислової продукції, у тому числі, індустріальні Донецька (55,6 %), Дніпропетровська (40,5 %), Запорізька (39,4 %), Луганська (36,9 %) області;

- низька інтенсивність господарських зв’язків всередині країни (частка міжрегіонального обороту у ВВП країни протягом останніх років не перевищує 25 %);

- обмеженість внутрішнього споживчого попиту внаслідок падіння платоспроможності населення;

- обмеженість внутрішнього попиту на продукцію інноваційного характеру, передусім на ринку засобів виробництва;

- локалізація центрів економічного зростання у промислових містах, фінансових центрах, транспортно-транзитних центрах, збереження монофункціонального виробництва у багатьох населених пунктах (малих містах тощо).

 

3. Триває зволікання з вирішенням низки питань соціальної сфери, що належать до компетенції місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування:

- залишаються значними розриви у абсолютних значеннях номінальних доходів на одну особу, а також у темпах їх зростання (рис. 2). Так, за підсумками 2010 р. лише 5 регіонів перевищили середнє значення цього показника по країні. При цьому, у 2010 р. лише у двох регіонах середньомісячний дохід на одну особу не досягав 1000 грн, а у 2008 р. – у 13 регіонах, у 2009 р. – у 7 регіонах;

- спостерігається відплив трудового потенціалу з економічно слаборозвинених регіонів, звідси – зменшення чисельності населення в окремих адміністративно-територіальних одиницях, їх поступове занепадання;

- досі не вирішеними залишаються питання економічного обґрунтування тарифів, стабільної оплати комунальних послуг, відновлення об’єктів соціальної інфраструктури, ефективної експлуатації житлово‑комунального господарства тощо.

 

4. Посилюється неспроможність більшості громад та регіонів самостійно фінансувати власний розвиток. Формами прояву цього є:

- щорічне збільшення частки трансфертів (відповідно 44,5 %, 46,7 %, 49,1 % у доходах місцевих бюджетів у 2008 – 2010 рр. відповідно) і падіння частки власних доходів громад. Частка дотацій вирівнювання зростає (53,6 та 56,1 % у 2009 і 2010 роках відповідно), як і частка субвенцій із соціального захисту населення (36,7 і 38,3 %), натомість частки додаткових дотацій та інших субвенцій скорочуються. Якщо у попередні роки нестача фінансових ресурсів у регіонах компенсувалась трансфертами з державного бюджету, переважно нецільовими, криза довела хибність та дестимулюючий вплив такого підходу; 

- недовиконання бюджетного розпису по коштах, що передаються до державного бюджету з місцевих, на 9,7 % за 2010 рік, і недовиконання плану перерахування субвенцій із державного бюджету на 1,9 %; рівень виконання річного плану доходів складає 96,4 % затвердженого місцевими радами[1];

- порушення у використанні державних коштів: частка незаконних та не за цільовим призначенням проведених витрат і недостач комунальних ресурсів (місцевих бюджетів і майна) складає понад 50 % використаних з порушенням нормативно-правових актів ресурсів держави[2];

- недоотримання достатнього обсягу коштів для інвестування та будівельної діяльності у слаборозвинених регіонах;

- спрямування субвенцій із державного бюджету на вирішення окремих, не завжди нагальних проблем місцевого розвитку, що зменшує можливості місцевих органів влади вирішувати критичні питання;

- невідповідність між рівнем доходів та видатками місцевих бюджетів на одну особу у регіонах, спричинена некоректністю трансфертної політики.

 

5. Нерозкритим та невикористаним залишається інвестиційний потенціал більшості регіонів, знижуються загальні показники інвестиційної діяльності.

 

Найбільша частка капітальних інвестицій припадає на промислово розвинені регіони, такі як Київ (18,5 % обсягу), Дніпропетровська (8,3 %) і Донецька (8,1 %) області. Найвища частка прямих іноземних інвестиції також зосереджується у найбільш розвинених регіонах – м. Києві (48,9 %), Дніпропетровській (16,7 %) та Харківській області (6,1 %).

 

Збільшення обсягів інвестування в основний капітал у 2010 р. порівняно з 2009 р. спостерігалося в 13 регіонах України, найбільше – у Запорізькій області (зростання становило 162,2 %). У 2009 р. порівняно з 2008 р. жоден регіон не демонстрував приріст обсягів інвестування, найбільше скорочення спостерігалося в Івано-Франківській області (на 48,4 %). Обсяг прямих іноземних інвестицій за 2010 р. зріс на 11,6 %, а зростання спостерігалося у 20 регіонах (у розрахунку на одну особу обсяг склав 978,5 дол. США). Порівняно з 2010 р. зменшилась на 4 кількість регіонів, де спостерігався приріст, і темпи зростання обсягів зменшились на 0,8 в.п. Водночас у розрахунку на одну особу обсяг інвестицій зріс на 114,9 дол. США. Зазначимо, що зростання обсягів виробництва у переробній промисловості, яка складає основу економіки найрозвиненіших регіонів, було досягнуто за рахунок інтенсивнішого використання наявних виробничих потужностей, натомість інвестиції більшою мірою залучалися до фінансового сектору та сфери послуг, а у промисловості – до енергетичного сектора.

 

6. Залишається недієвим організаційне забезпечення реалізації регіональної політики, що проявляється у наступному: 

- досі законодавчо не визначено основні засади державної регіональної політики як складової соціально-економічної політики країни – не прийнято закон про основні засади державної регіональної політики;

- триває конфлікт між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями щодо розпорядження наявними ресурсами;

- відсутнє стратегічне бачення розвитку регіонів, більшість їх програмних документів мають декларативний характер;

- фактично відсутній центральний орган влади, уповноважений з питань регіонального розвитку (на даний час замість Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства органом виконавчої влади, відповідальним за реалізацію соціально-економічної політики на регіональному рівні, визначено[3] Міністерство економічного розвитку і торгівлі, зокрема Департамент координації регіональної економічної політики);

-  центральні органи виконавчої влади виявляють інертне ставлення до підготовки та укладання Угод щодо регіонального розвитку, процедури розробки і укладання Угод тривалі у часі, виявляють залежність від політичної кон’юнктури; перешкодою до прискорення укладання угод є невизначені перспективи створення Державного фонду регіонального розвитку, який, згідно законопроектів, також має опікуватися питаннями фінансування реалізації Угод.

 

dispropЗбільшити

 

Рис. 2. Розподіл регіонів за розміром середньомісячного номінального доходу

на одну особу населення та динаміка у 2008-2010 рр., грн.

 

Висновки

Неефективність системи міжрегіонального перерозподілу ресурсів і доходу, відсутність структурно-інноваційних зрушень економіки регіонів, неефективність фінансових механізмів подолання соціально-економічної відсталості регіонів посилюють диспропорційність соціально-економічного розвитку регіонів, перешкоджають реструктуризації економіки регіонів та модернізації виробництва на основі нового технологічного укладу, налагодженню гармонійної взаємодії центру та регіонів у післякризовий період відновлення національної економіки.

 

Надмірна диспропорційність економічного розвитку регіонів може провокувати появу дезінтеграційних тенденцій на регіональному рівні національної економіки, відтак потребує впровадження дієвих заходів державної регіональної політики, зорієнтованих на її зменшення.

 

Така ситуація потребує коригування наступних напрямків державної регіональної політики:

1. Сприяння розвитку внутрішньорегіональної виробничої кооперації та інтеграції як основи формування єдиного регіонального та внутрішньонаціонального економічного простору.

2. Вирішення питань організаційного забезпечення реалізації державної регіональної політики.

3. Мобілізація доступних фінансових інструментів фінансування регіонального розвитку.

4. Розкриття та примноження інвестиційного потенціалу регіонів.

5. Модифікація інституційного забезпечення регіонального розвитку. 

 

Рекомендації

Мінімізувати ризики диспропорційності розвитку регіонів і в перспективі домогтися зменшення надмірних міжрегіональних розривів у показниках соціально-економічного розвитку можливо за рахунок наступних заходів:

 

1. Інтенсифікація виробництва та розвиток коопераційних зв’язків між підприємствами різних регіонів:

- сприяння з боку місцевих органів влади спрямуванню інвестицій на перепрофілювання підприємств традиційних ресурсомістких галузей з метою освоєння виробництва продукції, що не потребує специфічних ресурсів та тяжіє до внутрішнього ринку споживання – у першу чергу тієї, що орієнтована на кінцевого споживача (виготовлення продуктів харчування, переробка сільськогосподарської продукції, легка промисловість, зокрема текстильна тощо);

- надання преференцій (пільг в оподаткуванні, прискорених норм амортизації, кредитів за зниженими ставками) для підприємств з різних регіонів, які орієнтуються передусім на внутрішній ринок та виробляють імпортозамінну продукцію, активно розвивають міжрегіональні коопераційні зв’язки та використовують сировину і матеріали вітчизняного походження;

- підтримка створення регіональних та міжрегіональних кластерів;

- застосування механізмів економічної підтримки до господарства тих регіонів, що продемонстрували слабкі темпи післякризового відновлення (зокрема, йдеться про інвестиційні субвенції з державного бюджету, прискорене укладання угод щодо регіонального розвитку зі збільшеною часткою державного фінансування, активне розміщення державних замовлень на продукцію системоутворюючих підприємств таких регіонів).

 

2. Зміна механізмів нарощування людського, трудового потенціалу та фінансування соціальної сфери регіону:

- сприяння створенню нових робочих місць на регіональному (локальному) рівні, насамперед у сфері розвитку інновацій, перекваліфікація вивільнених працівників;

- запровадження форм підтримки (наприклад, інвестиційна субвенція), які сприяли б зацікавленості підприємств у створенні нових робочих місць;

- стимулювання самозайнятості населення, розвиток фермерства, селянських господарств, підтримки малого і середнього бізнесу;

- оптимізація нормативів врахування регіональної специфіки при обчисленні обсягу міжбюджетних трансфертів, впливу на обсяг надання суспільних благ шляхом застосування коригуючих коефіцієнтів для розрахунку цільових трансфертів у регіонах, визначених як депресивні території або інші регіони, до яких застосовується преференційний режим.

 

3. Удосконалення існуючих інструментів та пошук нових шляхів фінансування регіонального розвитку:

- розширення дохідних джерел бюджету розвитку як основи для реалізації інвестиційних проектів за рахунок частки податку з доходів фізичних осіб та плати за землю шляхом внесення змін до Бюджетного кодексу України;

- перегляд сфер застосування субвенцій з метою спрямування їх на вирішення нагальних питань регіонального розвитку;

- посилення контролю за використанням коштів місцевих бюджетів з боку Державної контрольно-ревізійної служби України та громадськості;

- формування інституційних передумов для залучення позабюджетних джерел ресурсів, зокрема через розвиток кредитного ринку та вихід органів місцевого самоврядування на нього, розширення обсягу випуску муніципальних цінних паперів;

- врегулювання питань діяльності інститутів спільного інвестування на регіональному рівні, сприяння зростанню частки облігацій муніципальної позики у структурі активів інститутів спільного інвестування;

- формування центрів регіональної фінансової інфраструктури – комунальних банків, які акумулюватимуть фінансові ресурси у фінансово слабких регіонах з низькою концентрацією виробничих підприємств;

- зміна механізмів фінансування регіонального розвитку, зокрема через створення Державного фонду регіонального розвитку; який може виступати інституційним інвестором на фондовому ринку і отримувати кошти від приватних суб’єктів господарювання;

- започаткування діяльності місцевих фондів регіонального розвитку як установ, утворених для фінансування середньострокових міжрегіональних та регіональних програм і проектів у сферах, визначених стратегіями розвитку регіонів як пріоритетні.

 

4. Створення умов для формування потужного інвестиційного потенціалу регіонів:

- ініціювання місцевими органами влади і самоврядування створення пайових інвестиційних фондів з реалізації регіональних проектів із залученням ресурсів державного та місцевих бюджетів і приватного капіталу;

- надання інвестиційних субвенцій з державного бюджету установам виробничої, комерційної та соціальної інфраструктури регіонів для забезпечення їх розвитку;

- здійснення державних замовлень на виробництво продукції через надання інвестиційних ресурсів тим підприємствам, які у виробничій діяльності використовують наявні місцеві природні ресурси, здатні створити значний мультиплікативний ефект у короткостроковому періоді та сприяти розвитку суміжних галузей; здатні реінвестувати прибуток на формування об’єктів виробничої та транспортної інфраструктури і будівництво соціальних об’єктів.

 

5. Удосконалення організаційного, методологічного та інформаційного забезпечення здійснення державної регіональної політики:

- доопрацювання і ухвалення проекту Закону України «Про основні засади державної регіональної політики»;

- розробка Міністерством економічного розвитку і торгівлі України методології оцінки критичності диспропорцій соціально-економічного розвитку регіонів для консолідації економічного простору, стабілізації та зміцнення господарських зв’язків між регіонами та унормування необхідності її розрахунку;

- внесення доповнень до Закону України «Про стимулювання розвитку регіонів» щодо чіткого визначення депресивності регіонів та націлювання заходів державного регулювання на покращення показників розвитку депресивних територій;

- активізація укладання місцевими радами Угод щодо регіонального розвитку;

- формування механізму для укладання угоди про співпрацю між конкретними підприємствами та органами влади щодо реалізації проектів, важливих для забезпечення розвитку виробничої сфери та інфраструктури регіонів;

- розробка місцевими органами влади і впровадження інноваційних програм місцевого і регіонального розвитку, підтримка створення інституцій, що сприяють регіональному розвитку, зокрема Агентств регіонального розвитку.

 

Відділ регіонального розвитку

(О. Шевченко, В. Жук)



[1] За даними Державного казначейства України

[2] За даними Державної контрольно-ревізійної служби України

[3] Питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади / Указ Президента України від 6 квітня 2011 року № 370/2011.




читайте також:


«Аудит і внутрішній контроль в органах місцевого самоврядування як механізми управління комунальним господарством». Аналітична записка
«Стратегічні основи інноваційного розвитку територіальних громад». Аналітична записка
«Імплементація інституціонального базису регіональної політики ЄС в Україні». Аналітична записка
«Забезпечення ефективності фінансування розвитку регіонів та громад в умовах децентралізації влади». Аналітична записка
«Розвиток соціального підприємництва в Україні та його роль у реінтеграції Донбасу». Аналітична записка